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　　今年，我國汽車產(chǎn)業(yè)法制化管理有可能列入議程，法制化管理要解決什么問題？記者為此采訪了中國汽車技術(shù)研究中心汽車產(chǎn)業(yè)政策研究室副主任吳松泉和中國汽車工業(yè)協(xié)會顧問杜芳慈。

　　吳松泉說：“法制化管理將把管理的方式從產(chǎn)品層面轉(zhuǎn)向社會層面，解決三方面的問題，管什么？誰來管？如何管？”杜芳慈說：“法制化管理才能徹底解決多頭管理的亂象。”

　　■汽車發(fā)展后帶來的問題

　　截至2014年底，我國汽車保有量已經(jīng)超過1.54億輛，產(chǎn)量達2389.5萬輛，這樣的規(guī)模帶來很多社會問題。

　　吳松泉說：“大城市的擁堵已經(jīng)不是新聞，保定、錦州等三線城市也開始擁堵，擁堵已經(jīng)蔓延到部分縣級城市。此外，汽車保有量增多后，能源消耗大幅增加，機動車尾氣作為元兇之一造成的霧霾問題隨之而來，交通安全問題也隨之增多，等等，這些都是社會問題，并且越來越突出。”

　　據(jù)介紹，2013年我國石油消費量達到5億噸，石油對外依存度達到58.4%，接近國際警戒線；北京市衛(wèi)生局發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，北京肺癌病例數(shù)字與10年前相比，增長超過了50%，肺癌已經(jīng)成為北京市居民的第一大癌，發(fā)病率和死亡率均居首位；我國每萬輛汽車死亡人數(shù)為歐美日等汽車發(fā)達國家的4～10倍。

　　吳松泉說：“汽車發(fā)展后帶來的問題，消費者駕駛習(xí)慣、社會公眾環(huán)保、節(jié)能、安全意識淡薄是原因之一，更主要的是由汽車管理問題造成。”

　　■汽車管理變遷

　　2013年，我國汽車行業(yè)主營業(yè)務(wù)收入突破6萬億元，汽車相關(guān)稅收達到1.6萬億元，占全國總稅收的12.3%，汽車工業(yè)直接吸納就業(yè)人數(shù)近400萬人，相關(guān)產(chǎn)業(yè)就業(yè)約3000萬人。汽車產(chǎn)業(yè)承擔(dān)著這么重的責(zé)任，規(guī)范管理顯得尤其重要。

　　從中國汽車工業(yè)總公司到原機械工業(yè)部汽車司，再到中國汽車工業(yè)協(xié)會，杜芳慈一直從事汽車認證和技術(shù)法規(guī)工作，親歷了汽車管理的變遷。他說：“我國汽車管理一直沿用產(chǎn)業(yè)政策的辦法，這是特定時期的特定辦法，起到了一定的作用，但不能成為常態(tài)。機械局被撤消后，汽車產(chǎn)品管理職責(zé)分解了，形成了多頭管理的局面。”

　　1994年，我國制定了《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》；2004年制定了《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》。汽車產(chǎn)業(yè)政策涉及車輛管理的主要環(huán)節(jié)包括：管理目標(biāo)、投資管理、企業(yè)和產(chǎn)品準入管理等。杜芳慈說：“當(dāng)時，我國自主汽車產(chǎn)業(yè)還很弱，需要制定產(chǎn)業(yè)政策給予扶持，通過行政手段進行保護。但是，自主品牌長期呆在溫室里長不大，產(chǎn)業(yè)政策不能成為常態(tài)�，F(xiàn)在，多頭管理成為汽車產(chǎn)業(yè)和汽車市場混亂的根源。”

　　■汽車產(chǎn)業(yè)的多頭管理

　　汽車行業(yè)共有4個主管部門，分別是發(fā)改委、工信部、科技部和財政部，相關(guān)的管理部門共有10個，如認監(jiān)委、環(huán)保部、質(zhì)監(jiān)總局等。

　　發(fā)改委主要管理投資項目核準和備案；標(biāo)準管理涉及質(zhì)檢總局、工信部、公安部、環(huán)保部等；準入及生產(chǎn)管理涉及的部門更多，工信部擔(dān)負著行業(yè)管理職責(zé)，實施《車輛生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品公告》許可，質(zhì)檢總局進行強制性認證（CCC 認證），環(huán)保部掌握環(huán)保型式核準，交通部營運車輛油耗管理等。

　　杜芳慈說：“《中華人民共和國大氣污染防治法》修訂后，賦予了環(huán)保部門管理汽車排放的職責(zé)；中國加入WTO 以后，國家認監(jiān)委推出了產(chǎn)品強制性認證制度，即3C認證。出現(xiàn)多頭管理，不是哪一個部門的錯誤，過去計劃經(jīng)濟體制，將一項系統(tǒng)管理拆分成許多塊兒，實行橫向管理模式，必然造成企業(yè)頭上頂著幾十個‘婆婆’的現(xiàn)象。法制化管理才能徹底解決多頭管理的亂象。”

　　吳松泉說：“我國機動車輛現(xiàn)行管理體制主要有三個問題。一是政府部門職能交叉、重復(fù)管理、政出多門等問題嚴重，特別是車輛準入管理環(huán)節(jié)，問題非常突出；　二是事中事后監(jiān)管問題突出；三是‘市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟’的理念尚未有效確立，法治意識有待加強，對競爭機制的作用重視不夠，行政手段比較盛行。”

　　■多個法律法規(guī)涉及汽車

　　我國法律體系正在逐步完善，多部法律和管理條例涉及汽車。吳松泉說：“有些法律涉及汽車相關(guān)問題有比較明確的規(guī)定，有些則是比較清楚的規(guī)定。目前，缺乏針對機動車輛產(chǎn)品的完整法律。”

　　吳松泉認為，道路交通系統(tǒng)是由參與交通的人（交通參與者）、車輛（交通工具）和道路（交通環(huán)境）三個要素組成的三位一體的系統(tǒng)，從人、車、路三者系統(tǒng)化管理角度看，我國分別制定《中華人民共和國道路交通安全法》和《中華人民共和國公路法》，實現(xiàn)了對交通參與者和道路的依法管理。然而，機動車管理缺乏統(tǒng)一性，相關(guān)內(nèi)容分散在《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》等多部法律中。

　　吳松泉說：“這些法律不是針對機動車輛來制定，有些規(guī)定較為籠統(tǒng)、片面。機動車輛全生命周期管理存在法律缺位，多個管理環(huán)節(jié)面臨法律規(guī)定不明確、法律依據(jù)不足，或無法律依據(jù)的問題。”

　　■歐美經(jīng)驗值得借鑒

　　杜芳慈說：“日本和韓國在汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展期，為了保護本國汽車工業(yè)也制定過產(chǎn)業(yè)政策，他們的汽車產(chǎn)業(yè)站穩(wěn)腳跟后，也與歐美一樣轉(zhuǎn)向法制化管理。”

　　從上世紀60年代起，歐美等汽車工業(yè)發(fā)達國家先后經(jīng)歷了一場“車輛管理的革命”，逐步構(gòu)建起科學(xué)、完善的法制化管理體系。

　　美國聯(lián)邦政府根據(jù)國會通過的有關(guān)法律授權(quán)美國交通部（DOT）和美國環(huán)境保護署（EPA）對車輛的安全、環(huán)保、節(jié)能等問題進行管理。這兩個部門的職能并不交叉。

　　歐盟建立了統(tǒng)一并且被眾多非歐盟國家認可的歐洲整車型式核準制度（EWVTA），該制度選擇性地利用歐盟和聯(lián)合國ECE的兩種法規(guī)體系中最為先進的技術(shù)要求。

　　德國是世界上最早對汽車實行法制化管理的國家。1909年開始實施《道路交通法》；1910年首次提出了對車輛的安全和環(huán)保要求；1937年實施《國家道路交通許可法規(guī)》，包括車輛認證程序、整車和零部件型式認證技術(shù)標(biāo)準、車輛工程和車輛運行安全要求等，后來，根據(jù)歐盟指令陸續(xù)出臺包括《報廢車輛回收利用法》等多部法律。自1993年起，德國《國家道路交通許可法規(guī)》關(guān)于車輛認證方面的要求被EWVTA取代。

　　吳松泉說：“法制化的車輛管理體系，在改善人們出行條件和促進汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，維護了社會公眾在安全、環(huán)境、能源等方面的共同利益，走出了一條可持續(xù)發(fā)展的道路。歐美日韓等發(fā)達國家均建立了成熟完善的市場經(jīng)濟體制，在充分發(fā)揮市場作用的同時重視通過法治來規(guī)范市場秩序，都無一例外地對車輛產(chǎn)品實施法制化管理。”

　　吳松泉強調(diào)說：“這些國家的法制化管理都有幾個共同點，一是政府管理集約化，各部門職責(zé)分工明確并注重協(xié)調(diào)配合；　二是在注重事前管理的同時，更加注重事中和事后管理，并且管理程序公開透明，處罰措施嚴厲；三是各國都只有一套認證制度，一個部門負責(zé)，具體實施也有非常明確的規(guī)定。”

　　■從產(chǎn)業(yè)層面轉(zhuǎn)向社會層面

　　十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標(biāo)，這個指導(dǎo)思想為車輛法制化管理提供了契機，也指明了方向。

　　吳松泉說：“要實現(xiàn)車輛管理體系和管理能力的現(xiàn)代化，最重要的是建立維護社會公共利益和適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的車輛法制化管理體系。通過法制化管理，解決三個方面的問題，管什么？誰來管？如何管？把汽車產(chǎn)業(yè)管理從產(chǎn)業(yè)層面轉(zhuǎn)向社會層面。”

　　吳松泉認為，首要任務(wù)是制定一部高位階的《道路車輛法》。政府職能部門依據(jù)法律對機動車的設(shè)計、制造、認證、注冊、檢驗、缺陷管理、維修保養(yǎng)、改裝、報廢回收等環(huán)節(jié)進行管理，最大限度地抑制車輛普及帶來的交通安全、環(huán)境污染、能源消耗等負面影響。

　　吳松泉特別強調(diào)說：“強化對車輛產(chǎn)品全生命周期的安全、環(huán)保、節(jié)能等‘三性’管理，并充分考慮車輛產(chǎn)品全生命周期各環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)性和連續(xù)性，提高車輛管理的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。通過制定法律，明確政府管理的內(nèi)容和邊界以及各部門的職責(zé)分工，加強事中、事后監(jiān)管，落實企業(yè)責(zé)任。”

　　■自主品牌還須進一步提高水平

　　法制化管理將把我國汽車產(chǎn)業(yè)管理水平提到一個新高度，不可避免地對我國汽車產(chǎn)業(yè)造成巨大影響。

　　杜芳慈說：“自主品牌企業(yè)受到的沖擊最大，在產(chǎn)業(yè)政策的保護下，有些自主品牌企業(yè)習(xí)慣了呆在溫室中，并且很樂意呆在溫室中，這樣的企業(yè)永遠長不大，法制化管理將逼迫他們經(jīng)受考驗。”

　　我國汽車產(chǎn)業(yè)合資歷史已有30年，也到了真正經(jīng)受市場考驗的時候。吳松泉說：“自主品牌的技術(shù)和管理已經(jīng)達到了一定的高度，面對法制化管理，還需要進一步提高水平，才能從容應(yīng)對。”

　　如果汽車法制化管理付諸實施，誰來管和管什么的羈絆將被掃清，剩下如何管的問題也將迎刃而解。